(English translation below)

“Ahora si vamos a adjudicar las tierras”, les prometía con vehemencia un directivo recién posesionado de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) a tres indígenas y una líder campesina del pueblo del Porvenir, en el Meta, en un foro universitario en octubre de 2022. En un receso, mientras la lideresa le recordaba que ellos habían hecho posible el triunfo de este “gobierno del cambio”, este funcionario le insistía en que muy pronto iban a retomar el proceso de adjudicación que había estado “parado” durante el gobierno anterior. Las promesas buscaban responder a la presentación que ella había hecho antes, explicando los procesos de despojo que habían sufrido desde los años ochenta encabezados por el zar de las esmeraldas Víctor Carranza. Gracias a las luchas de personas como ella, en 2014 el Incoder (que luego fue reemplazado por la ANT) declaró como baldíos 27,000 hectáreas alrededor del Porvenir -en la mitad de la región de los Llanos- y en el 2016 la Corte Constitucional sentenció que el estado debía adjudicar esas tierras a sus pobladores. Pero desde ese 2014 empezaron nuevos conflictos que no cesan hasta hoy, mientras la adjudicación sigue en suspenso, en medio de la reproducción de viejas formas de entender y gobernar regiones como los Llanos.

En el foro, sin embargo, la discusión se fue concentrando en torno a un anuncio sorprendente. Unos días atrás el gobierno nacional había acordado con la Federación Nacional de Ganaderos (Fedegán) adelantar la compra de millones de hectáreas para cumplir otra gran promesa: la de la Reforma Agraria. Este no era un anuncio menor porque el representante de ese gremio es un reconocido líder de derecha opuesto al gobierno de Petro-Márquez de izquierda, como repetían los medios. Para entonces, los anuncios de Reforma Agraria no eran nuevos en este gobierno.

Solo unas horas después de ser designada como ministra de agricultura del nuevo gobierno, en julio de 2022, Cecilia López apareció en el Capitolio Nacional junto con varios líderes y lideresas indígenas y campesinas, prometiendo que “ahora sí” iban a hacer la Reforma Agraria. La afirmación no dejó de generar oposición. Apenas en el 2016, el primer punto del Acuerdo de Paz firmado entre el estado y la guerrilla de las FARC-EP fue llamado “Reforma Rural Integral”, en parte para evitar la idea de Reforma Agraria bastante estigmatizada. Unos años antes, en 2008, en ese mismo Capitolio, el ministro de agricultura Andrés Felipe Arias afirmaba enfáticamente que la Reforma Agraria era una ilusión que había que dejar en el pasado. Eso, que no sonaba polémico, lo dijo en un debate encabezado por la misma López, en ese entonces senadora, en el que varios congresistas denunciaron que el gobierno de Álvaro Uribe iba entregar Carimagua, una famosa propiedad estatal justo al lado del Porvenir, a dos compañías palmicultoras, en vez de adjudicárselas a “desplazados por la violencia”.

Sin embargo para el momento del foro la idea de la Reforma Agraria no resultaba tan incómoda: el gobierno llevaba meses repitiendo que no iba a expropiar y que iba a “superar el feudalismo” y “desarrollar el capitalismo en el campo”, recordando narrativas de gobiernos liberales, como el de López Michelsen en la década de 1930. Esas ideas las encarnaba la misma Cecilia López, reconocida tecnócrata y política liberal, quien además representaba las alianzas y acuerdos que intentan sostener al gobierno. Por esta vía, el acuerdo con Fedegán sintetiza lo que varios en el gobierno plantean de la Reforma Agraria: comprar “tierras fértiles” que están siendo desaprovechadas por la ganadería extensiva para entregárselas a campesinos que sí las hagan productivas.

Pero para las personas del Porvenir la idea de Reforma Agraria ha encerrado otros significados. Como reacción a la declaratoria del baldío, en el 2015, antiguos paramilitares o “carranceros” llegaron, en palabras de los campesinos, a “parcelar y entregar las tierras”, a hacer allí “la primera y única reforma agraria”. En efecto, el estado no había adelantado programas de ese tipo en toda esa zona de los Llanos, en parte porque consideraban que allí no había campesinos “sujetos de Reforma Agraria”, sino solo grandes hatos que habían colonizado esas tierras expulsando a los indígenas. Por eso, cuando empezó esa “reforma agraria” en el 2015, para muchos fue sorprendente el retorno de decenas de indígenas sikuanis del Vichada quienes llegaron a ayudar a los campesinos a “desalambrar” las tierras recién cercadas; tierras de donde ellos mismos habían huido en la década de 1960 presionados por la expansión de la ganadería y por la violencia racial. Desde entonces, indígenas y campesinos se han unido, a pesar del racismo, logrando incluso la sentencia de la Corte Constitucional del 2016 mencionada antes.

Además, no solo lograron eso, sino que frenaron un inmenso proyecto agroindustrial que anunció el entonces presidente Santos en enero de 2016: en el Porvenir se iba a crear la primera ZIDRES del país, una nueva figura que permite que los baldíos sean explotados por empresas privadas, aunque permanezcan como tierras estatales. Estas zonas se piensan desarrollar sobre todo en la subregión de los Llanos, donde está el Porvenir, conocida como “la Altillanura”. Al menos desde el 2008, muchos empresarios y funcionarios estatales han definido a la Altillanura como improductiva, inmensa y vacía, y como “la última frontera agrícola por conquistar en el país”. Siguiendo una mirada similar a la de los últimos tres gobiernos, en dos foros internacionales (uno en Nueva York en septiembre de 2022 y otro en República Dominicana en marzo de 2023), el presidente Petro insistió en que la Altillanura es una frontera “de millones de hectáreas” “improductivas” para “abrir” a las inversiones extranjeras y con más potencialidades que Ucrania.

Esos anuncios sobre la Altillanura, comunes desde el gobierno de Uribe, y en particular los de la Zidres y de la adjudicación en 2016, han propiciado la llegada de nuevos ocupantes al Porvenir, incluidas personas adineradas, generando encerramientos y transformaciones socioambientales nunca antes vistas. También están reemergiendo los conflictos raciales en la medida en que la constitución del resguardo para los sikuanis está avanzando, mientras que la adjudicación para los campesinos no.

Por todo eso, la lideresa campesina no se ilusionó mucho con las promesas de cambio. Ocho meses después de ese foro universitario el proceso de adjudicación sigue paralizado, mientras la Reforma Agraria va lenta en todo el país. Además, los debates públicos se han enfocado más en las reformas de salud y laboral. De hecho, estos debates desembocaron en las rupturas de algunas de las alianzas que había hecho el gobierno, y que a su vez llevaron a la salida de López del ministerio el 26 de abril. En su reemplazo llegó Jhenifer Mojica una importante experta en temas agrarios, cercana al proyecto político de Petro-Márquez y sobre quien las organizaciones campesinas e indígenas tienen muchas esperanzas. Aunque Mojica ha retomado con ímpetu las promesas de Reforma Agraria, parece que va continuar con el anuncio que hizo López en marzo de que no le comprarían tierras a Fedegán en la Altillanura con ese fin porque no eran fértiles ni productivas. Asimismo, como otros, Mojica ha insistido en que para la Reforma Agraria basta “la voluntad política” que si tiene el gobierno.

Pero ¿cuál voluntad, de quiénes y sobre qué lugares? Parece que esa voluntad aún obedece a los viejos sueños de modernización agrícola. Además, esa voluntad está mediada por la construcción de geografías y jerarquías regionales donde para la Altillanura se continúa privilegiando la producción de monocultivos a gran escala. Y, más aún, parece que esa voluntad no logra socavar los poderes locales y regionales tan fundados en el acaparamiento de tierras. El hecho es que en El Porvenir no paran las amenazas a indígenas y campesinos, a quienes les siguen envenenando el ganado y quemando sus ranchos. Así, los cambios están y se viven en suspenso. No solo por lo que están paralizados, en medio de grandes anuncios de proyectos a futuro y de muchos “ahora sí”, sino por el miedo permanente que estos mismos anuncios terminan generando.

Change On Hold: Land Reform and Allocation in a Not-So-New Administration

Translated by Jeanine Legato.

“The time has come for your land to be allocated,” a recently appointed senior official of the National Land Agency (Agencia Nacional de Tierras, ANT) vehemently promised three Indigenous people and a peasant leader from the town of El Porvenir, Meta, at an academic forum in October 2022. During a break, while the peasant leader reminded the official of their role in the victory of the “government of change,” the official insisted that the allocation process that had been “halted” by the previous administration would soon resume. Such promises sought to respond to the presentation she had made earlier, explaining the processes of dispossession her peasant community had suffered since the 1980s under the auspices of emerald czar Victor Carranza. Thanks to the struggle of people like her, in 2014 Incoder (the Colombian Institute for Rural Development, later replaced by the ANT) had declared 27,000 hectares around El Porvenir—in the heart of the Llanos region—to be baldíos, or state lands. In 2016, the Constitutional Court ruled that the state must adjudicate such lands to their inhabitants. But since 2014, new conflicts ensued and, to date, they have yet to cease—and adjudication remains on hold, in the thick of the reproduction of old ways of understanding and governing regions like the Llanos.

At the forum, however, the discussion gradually narrowed to a surprising announcement. A few days prior, the national government had struck an agreement to begin the purchase of millions of hectares from the National Federation of Cattle Ranchers (La Federación Colombiana de Ganaderos, Fedegán) to fulfill another of its great promises: agrarian reform. This was not a minor announcement given the recognition of the guild’s representative as a right-wing opposition leader to the leftist Petro-Márquez administration, as parroted by the media. At the time, promises of agrarian reform were nothing new to the Petro administration.

In July 2022, only a few hours after being appointed Minister of Agriculture to the new government, Cecilia López appeared in the National Capitol with several Indigenous and peasant leaders, promising that “the time has come” to implement agrarian reform. The statement did not fail to generate opposition. It had only been 2016 when the first point of the Peace Accord signed between the state and the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) had been deemed “Comprehensive Rural Reform,” in part to sidestep the stigmatized idea of agrarian reform. In that same capitol, a few years earlier, in 2008, the Minister of Agriculture, Andrés Felipe Arias, had emphatically stated that agrarian reform was but an illusion worth burying in the past. This, which was hardly deemed controversial, was said in a debate led by then-senator López herself. In it, several congressmen denounced that the Álvaro Uribe administration was going to give Carimagua—a famous state property right next to El Porvenir—to two oil palm companies, rather than award it to “those displaced by violence.”

By the time of the forum, however, the idea of agrarian reform was not so unsettling: the administration had been repeating for months that it would not expropriate, and that it would “overcome feudalism” and “bring capitalist development to the countryside,” a nod to the narratives of liberal administrations like López Michelsen’s in the 1930s. These ideas were embodied by the same Cecilia López, a renowned technocrat and liberal politician who further represented the alliances and agreements meant to shore up the new administration. In this way, the agreement with Fedegán synthesized what many in the administration proposed for agrarian reform: the purchase of the “fertile lands” squandered by extensive cattle ranching for allocation to peasants who would make them productive.

But for the people of El Porvenir, the idea of agrarian reform has denoted other meanings. In reaction to the declaration of baldíos, in 2015 former paramilitaries or “Carranceros” arrived to, in the words of the peasants, “divvy up and hand over the land” in what was “the first and only agrarian reform.” In fact, the state had not moved forward with this type of program in this entire swath of the Llanos, partly because it did not consider inhabitants to be peasant “subjects of agrarian reform” there, but rather large ranches from which the Indigenous had been expelled, and the land colonized. This is why when the 2015 “agrarian reform” began, many were surprised by the return of dozens of Indigenous Sikuanis from Vichada department, who had come to help peasants knock down (desalambrar) the newly fenced lands; these were the lands from which they themselves had fled in the 1960s, before the pressures of expanding cattle ranching and racial violence. Since then, Indigenous people and peasants have united, in spite of racism, even achieving the 2016 Constitutional Court ruling mentioned before.

Their achievements did not end there; they also stopped an immense agro-industrial project announced by then-President Santos in January 2016. Within El Porvenir was to be the country’s first ZIDRES (Zones of Interest for Rural, Economic, and Social Development), a new legal figure that allowed for the exploitation of baldíos by private companies, despite their status as state land. These areas are earmarked mainly in the Llanos subregion known as “the Altillanura” where El Porvenir is located. At least since 2008, many businesspeople and government officials have deemed the Altillanura unproductive, immense, and empty, and as “the last unconquered agricultural frontier in the country.” Following a similar line as the previous three administrations, in two international forums (one in New York in September 2022, and another in the Dominican Republic in March 2023), President Petro insisted that the Altillanura is an “unproductive” frontier “of millions of hectares” to “open” to foreign investment. He further stated its potential surpassed Ukraine’s.

These announcements about the Altillanura (commonplace since the Uribe administration), and particularly about the ZIDRES and 2016 adjudication, have hastened the arrival of new occupants in El Porvenir, including wealthy individuals, generating never before seen enclosures and socio-environmental transformations. Racial conflicts are also resurgent, as the incorporation of the Sikuanis Indigenous reservation is progressing, while land adjudication to peasants has not.

For all these reasons, the peasant leader had been none too enthusiastic about the promise of change. Nine months after that academic forum, the adjudication process remains deadlocked, while agrarian reform is unfolding slowly the country over. Public debate, meanwhile, has been focused more on health and labor reforms. In fact, these debates led to the breakdown of some of the alliances formed by the administration, which in turn led to López’s departure from the Ministry of Agriculture on April 26. In her stead arrived Jhenifer Mojica, an important expert on agrarian issues who is close to the Petro-Márquez political project, and on whom the peasant and Indigenous organizations have placed high hopes. Although Mojica has thrown her weight behind the promise of agrarian reform, it seems she will adhere to the announcement made by López in March that land in the Altillanura will not be purchased from Fedegán for that purpose, given it is neither fertile nor productive. Like others, Mojica has insisted on the “political will” of the national government for agrarian reform.

But political will of what nature, for whom, and toward which places? It seems this political will continues to obey old dreams of agricultural modernization. This political will is further mediated by the construction of regional geographies and hierarchies for which, in the Altillanura, large-scale monoculture production reigns supreme. And worse still, it appears that political will fails to undermine the local and regional powers bred by land grabbing. The fact is, in El Porvenir there is no end to the threats faced by Indigenous people and peasants who continue to have their cattle poisoned and their ranches burned. So it is that change, as it is and as it is experienced, remains on hold—not only because of the standstill amid grand announcements of future projects and repetitions of “the time has come,” but also because of the ever-present fear drummed up by the promises themselves.